北京财政着力研探以“六个起来”助力预算管理一体化建设

      当前，全国统一的预算管理一体化建设，已经如期实现全国各省份顺利上线运行，正抓紧在中央各部门全面推广实施，其对于提升预算管理规范化、科学化、标准化水平和预算透明度的重要支撑作用，正在逐步显现。

    “人到半山路更陡，船到中流浪更急”，北京市财政局法治工作机构结合自身在推进预算管理一体化建设中所担负的法律服务和法治保障任务，立足于为深化预算管理制度改革、加快建立现代财政治理制度当好“法之眼、法之哨、法之舵、法之鞭”，近期深入研究探讨在“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的特殊形势下，将预算管理一体化建设向纵深推进所面临的突出问题，明确提出要重视处理好上和下、旧和新、同和异、纵和横、稳和进、建和投等方面的关系，以着力推动“六个起来”的举措，为预算管理一体化建设插翅添翼、赋能添力。

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      一是预算管理一体化建设必须重视上行与下效的关系，真正把工作力量聚起来。预算管理一体化并非发轫于基层单位，而是在我国现行财政管理体制最顶端先做好顶层设计，再自上而下推广实施的全国“一盘棋”性质的改革，其大一统、大集中的特点以及以行政指令为先导的推进手段，容易造成一些中央部门和省以下财政部门缺乏由“要我改革”变为“我要改革”主角意识和内在动力，改革中被动接招、被动跟进的现象客观存在。因此，伴随着预算管理一体化建设向纵深推进，尤其是持续触及不同层级最核心的财税利益格局和财力保障状况，在央地各层级建立的预算管理一体化建设领导小组必须肩负起大抓思想动员、大抓工作站位、大抓力量跟进的重要责任，切实使参与这项改革的各类主体能够认清，推进预算管理一体化是发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用、实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是在现代信息技术条件下深化预算管理制度改革、加快建立现代财政制度的重要举措，是需要央地各层级改革主体都把自己摆进去、都把责任扛起来的共同使命和任务，从而使预算管理一体化能够从最顶层的设计贯通落实到最底层的支撑。

      二是预算管理一体化建设必须重视除旧与布新的关系，真正把多条轨道并起来。万丈高楼平地起。1994年分税制改革以来，全国各地财政部门在财政部的统一部署和具体指导下，主要围绕部门预算、集中支付、政府采购、预算评审、绩效评价这五项改革，以信息化技术手段连续推进实施了金财工程建设、应用支撑平台建设。从2019年开始启动实施的预算管理一体化建设，恰恰是建立在上述实践和探索所形成的基础之上，是集20多年预算管理改革之大成的全新升级版，而不是另起炉灶、推倒重来，更不是重复建设、劳民伤财。预算管理一体化建设将有力解决过去20多年“摸着石头过河”所形成的业务系统分散建设、重复建设、信息孤岛和碎片化等问题，但在循序渐进推进改革的过渡期，仍需要采取新旧两套系统“双轨并行”的模式。这样的过渡期必须是紧锣密鼓、环环相扣的倒排期，必须设置推动各地对原有系统进行“断舍离”的统一关门日期，切实防止因双轨或多轨并行造成各地报送数据质量参差不齐，甚至是人为加工转换数据造成信息失真失实的问题。要发挥财政部派驻各地监管机构以及审计监督部门的作用，对原有信息化支撑系统“转、改、并、撤”情况进行检查核实，切实纠正在并轨运行中“留尾巴、留后手”造成重复建设、资金浪费的问题，尤其是要纠正以建立“库外库、账外账”维护局部或地方财税利益的问题。

      三是预算管理一体化建设必须重视共性与个性的关系，真正把特色平台搭起来。预算管理一体化是更多强调标准统一、路径规范、上下贯通、业务协同、数据汇聚、多维分析、动态反映等功能的信息化工程，其突出“统”“同”“通”的特点必然会压缩各地个性化系统搭车上线的空间。但从长远发展看，预算管理一体化在“统”住、“管”住预算管理主体业务流程的同时，可以适当为各地留出个性化、特色化业务系统上线运行的接口和空间。像北京市人大预算联网监督系统，在导入近5年13类约58万条数据资源的同时，还利用大数据技术整合了来源于不同财政业务数据库的项目文本、绩效目标、明细预算、执行进度等要素，实现了从政府“类、款、项”级科目到具体项目的穿透式监督；像北京市预算执行动态监控系统，已经具备了与集中支付系统、政府采购系统、银行账户审批系统、代理银行系统等多系统互联互通、实时获取监控数据、自动抓取疑似信息、及时触发预警警报、对疑似问题移送及违规问题整改情况跟踪追溯等功能，在加强实有资金账户监控管理、实施大额项目资金专项监控、扎紧涉及落实中央八项规定精神的资金笼子等方面发挥了重要作用。在预算管理一体化建设中给上述地方特色品牌项目留有一席之地，切实贯彻博采众长、兼收并蓄的改革理念，有利于更好地走出既以一体化统领多样化、又以多样化拓展一体化的预算管理改革路子。

      四是预算管理一体化建设必须重视纵向与横向的关系，真正把条块堵点通起来。预算管理一体化从纵向看具有“一竿子插到底”的特点和优势，但同时要从横向考虑我国现行“一级政府、一级财政”体制和“王爷经济、诸侯财政”的特点，兼顾处理好地方党委、政府对这项改革工程的看法、感受和需求，积极争取地方党委、政府对以这项改革实现预算管理乃至财税利益全国大统筹的理解和支持。从北京市的情况看，经过前期持续多年的努力，已经实现了本市预算管理主要系统全部接入市级领导“驾驶舱”系统，以及政务运行系统全部“入链”“上云”，并且市领导从聚焦财政“收”与“支”这两个维度，高度重视并具体指导了涉及财源大数据系统建设和全成本预算绩效管理系统建设，这就需要研究处理好推进预算管理一体化与北京市上述既有管理系统的关系，尽可能减少系统之间的交叉、重复或者是冲突、掣肘，最大限度地实现服务中央财政管理需要与服务地方党委、政府决策需要的兼容性、一致性。

      五是预算管理一体化建设必须重视发展与安全的关系，真正把防御屏障筑起来。推进预算管理一体化是把“双刃剑”，我们既为全国财政系统能够在短时间内建成上下贯通、互联互通的“一张网”感到惊叹，同时也对这么庞大而重要的“一张网”如何确保其建设与运行的安全性产生忧虑。从北京市的情况看，目前已有7500多家预算单位、超过5万个终端用户通过政务外网登录一体化系统，原有的网络安全防护级别已不能适应要求，如何实施安全管控面临巨大压力。因此，推进预算管理一体化必须坚持一手抓发展、一手抓安全，在提升安全防护能力方面不惜投入人力、物力、财力，经常性地组织开展高等级的攻防演练，以“魔高一尺、道高一丈”的铜墙铁壁，确保这个关乎全国财政运行命脉的系统万无一失、固若金汤。

      六是预算管理一体化建设必须重视建设与投入的关系，真正把保障措施硬起来。当前各地财政部门承担的信息化建设项目众目，加之财力紧张造成经费捉襟见肘，因此必须分清轻重缓急，把预算管理一体化建设项目摆在突出位置 ，进行重点优先保障。目前预算管理一体化系统采取的是由省级财政统建统管和应用集中、全省多级财政部门共同在线使用、从省级财政与全国预算管理数据汇总系统进行对接的建设模式，其建设及运维费用均由省级财政负担，这样做的好处是避免了从上到下多个层级因经费保障责任扯皮争论而影响工程进度。但在预算管理一体化的“承重墙”和“四梁八柱”搭建完成之后，应当考虑该工程的“全国一统、百年大计”属性以及后续建设、运维等费用会持续“水涨船高”，可以结合央地事权和支出责任划分改革以及省级以下财政体制改革，明确这个全国性重大工程项目的经费保障原则和分级负担比例，实现需与供、建与用、钱与事、权与责相匹配、相一致。（陈以勇）